安徽省高级人民法院

行 政 判 决 书

(2023)皖行终357号

上诉人（一审原告）张某，男，1972年8月10日出生，汉族，住安徽省合肥市包河区。

上诉人（一审原告）张某玲，女，1978年6月12日出生，汉族，住安徽省合肥市包河区。

共同委托代理人罗超，安徽力澜律师事务所律师。

共同委托代理人汪清源，安徽力澜律师事务所实习律师。

被上诉人(一审被告)合肥市包河区人民政府,。

法定代表人李炜，区长。

委托代理人刘伟苹，包河区住房和城乡建设局物业管理科科长。

委托代理人靳杨，安徽达安律师事务所律师。

一审第三人范某旗，男，1979年11月4日出生，汉族，住安徽省合肥市包河区。

一审第三人陶某，女，1987年1月13日出生，汉族，住安徽省合肥市包河区。

一审第三人吴某，女，1992年8月25日出生，汉族，住安徽省合肥市包河区。

一审第三人钱某芳，女，1954年7月30日出生，汉族，住安徽省合肥市包河区。

一审第三人季某民，男，1979年7月10日出生，汉族，住安徽省合肥市包河区。

一审第三人潘某先，男，1984年3月19日出生，汉族，住合肥市包河区。

一审第三人江某，男，1974年12月11日出生，汉族，住安徽省合肥市包河区。

一审第三人程某志，男，1965年6月15日出生，汉族，住安徽省合肥市包河区。

一审第三人汪某，男，1970年1月19日出生，汉族，住安徽省合肥市包河区。

一审第三人王某1，女，2011年2月28日出生，汉族，住安徽省合肥市包河区。

法定代理人王某2，男，汉族，户籍地上海市普陀区，系王某1父亲。

张某、张某玲因诉合肥市包河区人民政府（以下简称包河区政府）行政许可一案，不服安徽省合肥市中级人民法院(2022)皖01行初345号行政判决，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭审理了本案，现已审理终结。

一审法院经审理查明，原告张某、张某玲分别为合肥市包河区**小区**幢**单元**室和**室业主，第三人范某旗等8人分别为该幢**单元**楼业主。

2021年11月29日，合肥市包河区既有住宅加装电梯工作领导小组作出《关于申请加装电梯联合审查意见》。合肥市包河区既有住宅加装电梯工作领导小组（由区住建局牵头，组织市自然资源和规划局包河分局、区市场监督管理局、区应急局、区消防大队、区城管分局负责人和相关街道具体经办人员），针对包括**小区**幢**单元在内的多个小区提交的既有住宅加装电梯协议、相关方案等申请材料进行联合审查。经研究原则同意各街道上报设计方案，同意加装，并对相关小区申请提出完善意见。其中对**小区**幢**单元提出完善意见为：1、若损伤既有住宅建筑主体结构，需补充加固方案及图纸，提供的图纸需加盖审图合格章。2、需明确一名电梯安全员，做好后期电梯安全、维护保养及监管工作；电梯应急救援电话需业主方沟通确定安装位置；电梯管理方需明确，再签订维保合同（维保单位和登记使用单位不应为同一单位）。同时电梯管理方和使用方的责任和义务应在电梯维保协议中进行约定（维保合同需送至区市场监督管理局302室审查）。3、施工现场需进行围挡，悬挂或张贴安全警示标识，制定应急处置预案。施工做到文明施工，电梯如需吊装，工作人员需有登高作业证，确保安全施工。4、施工地点若涉及到管网管线，建议业主方施工前与相关管网管线单位进行对接，同时建议做好处置预案，确保安全施工：若涉及绿化移植需向城管部门申报、审批。2021年11月29日，合肥市包河区既有住宅加装电梯工作领导小组作出《关于**小区申请加装电梯联合审查意见》。

一审另查明，**小区**栋**单元加装电梯的申请材料包括：《**小区**栋**单元业主加装电梯征询意见表》《**小区**幢**单元业主同意加装电梯委托人名单》及《授权委托书》《检测报告》《岩王工程勘察报告》《安徽省房屋建筑和市政基础设施工程施工图设计文件审查合格书》《既有住宅加装电梯意向公示》图片六张、《情况说明》《社区、街道既有住宅加装电梯备案意见表》《加装电梯项目协议书》《**小区**栋**单元加装电梯费用分摊表》《**花园**栋**单元电梯后期运行维护保养费用分摊比例》。

一审法院认为，目前并无法律对既有房屋加装电梯事项进行规范，合肥市人民政府制订了《合肥市既有住宅加装电梯工作实施意见》（以下简称《实施意见》），目的是为完善既有住宅使用功能，提高居住品质，改善居住条件，实为通过政策调整既有住宅加装电梯的基本原则、实施条件、资金筹集、实施程序等内容。其中在实施程序中要求相关部门及有关管线单位对加装电梯协议及相关方案进行联合审查，出具联合审查意见。本案中，包河区政府成立了既有住宅加装电梯领导小组，成员包括规划、财政、国土、市场监管、应急管理、城管及相关街道等单位，可以视为区政府的委托实施联合审查职责。根据文件规定，申请人联合审查时，需提供所有业主身份证复印件和房屋权属证明复印件、代理人身份证和授权委托书、加装电梯方案文本、施工图审查备案证明文件、所在社居委备案证明、业主加装电梯协议等。根据被告包河区政府提供的证据材料，申请人申请联合审查时，所提交的材料符合文件规定。另外，包河区既有住宅加装电梯领导小组除了对前期资料及设计方案进行审核，还对现场进行勘查，在出具联合审查意见时，对需要完善的地方作出补充要求，履行了正当的程序。综上，包河区既有住宅加装电梯领导小组作出的联合审查意见事实清楚、符合文件规定、程序正当。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决驳回原告张某、张某玲的诉讼请求。

张某、张某玲上诉称，一、第三人作为加装电梯申请人，未按照法定程序履行加装电梯的义务。第一，第三人未进行“意见征询”，被上诉人未能证明参与表决的业主以及同意加装电梯的业主符合《中华人民共和国民法典》（以下简称《民法典》）《实施意见》的规定。本案中，程序上没有经过《实施意见》中的“意见征询”程序，没有“组织开展书面意见征询”，没有“签订书面意向书”，没有“根据法律规定进行表决”。被上诉人在诉讼中也未能证明参与表决的业主系专有部分面积占比三分之二以上且人数占比三分之二以上。第二，第三人未制定《既有住宅加装电梯设计施工方案》。本案一审中，被上诉人仅仅举证了的资金筹集方案、后期维护方案，以及案涉物业是否符合加装电梯的结构安全性评估和岩土工程勘察报告。第三人也无证据证明已经公示或向被上诉人提交《既有住宅加装电梯设计施工方案》。第三，第三人进行的“方案公示”程序，不符合规定。根据《既有住宅加装电梯意向公示》显示，案涉方案公示期为7天，自2020年12月31日至2021年1月8日，少于7个工作日。公示地点是**花园小区**幢**单元的单元门，未在物业区域的显著位置公示，且公示内容不包含《既有住宅加装电梯设计施工方案》。第四，第三人履行的“签订协议”程序不符合规定。案涉《加装电梯项目协议书》的落款时间为2019年，与本案2020年12月31日至2021年1月8日进行公示加装电梯事项不能对应。第五，第三人未将加装电梯设计方案交付相关单位审查、备案。加装电梯实际施工方案需要拆除案涉房屋的承重扭力梁，该行为涉及原建筑结构改造或连接，因此需要交原建筑设计单位(或不低于原设计单位资质条件的其它设计单位)审查认可并盖章。同时，第三人还应当将施工图经有资质的图审机构及消防机构审查后，报辖区住建部门备案。根据前文所述，第三人作为加装电梯申请人，没有制定加装电梯设计施工方案，当然也不可能履行上述义务。二、被上诉人作出联合审查意见的程序及内容不合法。第一，依据法律规定，被上诉人应当对加装电梯事项进行形式与实质审查。《实施意见》“(五)备案审查”部分规定“辖区住建部门应当牵头组织规划、财政、国土、市场监管(特种设备)、消防、城管、环保和公积金中心等部门以及有关管线单位对加装电梯协议及相关方案进行联合审查，出具联合审查意见”。被上诉人应在形式上审查加装电梯申请人是否具备相关文件，还须审查文件的合法性与合理性。第二，根据被上诉人提交的书面答辩状及其在一审庭审陈述，被上诉人仅进行了形式上的“备案审查”，未进行实质上的“联合审查”。第三，被上诉人未履行联合审查义务。除前文中已陈述的第三人在申请加装电梯实施程序中存在的问题外，第三人仅提交了同意加装电梯的业主的身份证复印件和房屋权属证明复印件，不是所有业主身份证复印件和房屋权属证明复印件，社居委及街道、被上诉人均无法确定案涉同意加装电梯的业主是否符合《民法典》关于“两个三分之二”和“两个四分之三”的强制性规定。第四，本案未经调解前置程序。第三人公示相应文件后，2021年10月25日两上诉人提出异议，并提交书面《情况说明》，同年10月26日社居委和街道作出《备案意见表》，社居委在上诉人提出异议后没有调解，直接盖章备案，程序不符合《实施意见》的规定。三、一审判决查明的“2021年11月29日，合肥市包河区既有住宅加装电梯工作领导小组(由区住建局牵头，组织市自然资源和规划局包河分局、区市场监督管理局、区应急局、区消防大队、区城关分局负责人和相关街道具体经办人员)，针对包括同安街道联邦花园……进行联合审查”，被上诉人对此未举证。四、实际施工方案严重侵害上诉人和其他业主合法权益，且存在严重安全隐患。第一，施工方案直接将电梯安装在上诉人租赁的车位正前方，导致上诉人张某无法使用车位。第二，实际施工方案需要拆除房屋的承重扭力墙，具有严重的安全隐患，侵害全体业主合法权益。五、一审法院未对现场勘验结果进行质证，程序违法。综上，一审判决认定事实错误，适用法律错误，程序违法，请求二审法院撤销一审判决，撤销被诉联合审查意见或发回重审。

包河区政府答辩称，被诉联合审查意见事实清楚，符合文件规定，程序正当。答辩人于2021年11月26日，由区住建部门牵头，组织规划、市场监督、应急管理、消防、城管部门和相关街道具体经办人员，对**小区**幢**单元提交的申请材料进行联合审查，并进行现场勘查，后出具联合审查意见，对需要完善的地方作出补偿要求，程序与内容均合法。综上，请求二审法院驳回上诉，维持原判。

张某、张某玲向一审法院提交以下证据：

第一组证据、被告设立信息、第三人房产证复印件。证明：被告、第三人基本信息。第二组证据、《关于**小区申请加装电梯联合审查意见》。证明：合肥市包河区既有住宅加装电梯领导小组就两原告居住的“**小区**栋**单元提交的既有住宅加装电梯协议、相关方案等申请材料进行联合审查”，“原则同意该设计方案，同意加装”，并就**小区**栋**单元需完善资料和相关手续提出了4点整改意见。该联合审查意见及既有住宅加装电梯相关方案作出程序及实体不合法。第三组证据、现场照片、租赁协议。证明：1、现有的加装电梯施工方案不具有实际可行性，其施工方案直接拆除了两根抗震扭力梁，严重影响本幢房屋结构安全和安全疏散。2、施工方案直接将电梯加装在原告张某长期租赁的车位前方，导致原告张某的车辆无法正常出入，无法正常使用租赁车位。3.加装的电梯将正对两原告的卫生间、卧室，严重侵害了两原告的隐私权。

包河区政府向一审法院提交的证据有：

证据一、**小区**栋**单元八户业主的身份证复印件及房屋产权证复印件。证明目的：八户业主的主体合法。

证据二、**小区**栋**单元加装电梯的申请材料一组即《**花园**栋**单元业主加装电梯征询意见表》《**小区**幢**单元业主同意加装电梯委托人名单》及《授权委托书》《检测报告》《岩王工程勘察报告》《安徽省房屋建筑和市政基础设施工程施工图设计文件审查合格书》《既有住宅加装电梯意向公示》图片六张、《情况说明》《社区、街道既有住宅加装电梯备案意见表》《加装电梯项目协议书》《**小区**栋**单元加装电梯费用分摊表》《**花园**栋**单元电梯后期运行维护保养费用分摊比例》。证明目的：**花园小区**栋**单元八户业主向合肥市包河区既有住宅加装电梯领导小组提交的要求加装电梯的相关申请材料。

证据三、合肥市包河区既有住宅加装电梯领导小组作出的《关于**小区申请加装电梯联合审查意见》证明目的：合肥市包河区既有住宅加装电梯领导小组经审查认为**花园小区**栋**单元八户业主提交的申请材料符合《合肥市既有住宅加装电梯工作实施意见》的规定，作出同意加装电梯的审批意见。

证据四、《合肥市既有住宅加装电梯工作实施意见》（合政办[2019]1号）文件。

上述证据均已随案移送本院。对一审法院认定的案件事实，本院依法予以确认。

本院审理另查明，案涉**花园小区**幢**单元**房屋面积367.74平方米，**房屋面积68.49平方米。上诉人自认**房屋面积122.51平方米，**房屋面积109.05平方米。剩余**至**楼房屋总面积1124平方米。

本院认为，根据各方当事人的诉辩意见及一审判决情况，本案的争议焦点是被诉的关于“同意**花园小区**栋**单元加装电梯”的联合审查意见是否合法。具体评判如下：

一、案涉加装电梯申请人资格是否合法

中央城市工作会议指出,随着社会进步、人民生活水平不断提高,功能修补和补齐基础设施功能短板是今后城市发展的重点工作。受历史条件限制,有相当多的住宅在建设时并未配置电梯。时至今日,电梯对居民，尤其是老年居民而言,越来越显示出其在居住、出行、养老、就医等方面的必需性。可以说，既有住宅加装电梯是一项利民惠民的民生工程。对既有住宅加装电梯事项，在目前没有法律、行政法规统一规定的情况下，地方政府制定的合法、有效并合理、适当的规范性文件，可以作为判断政府相关行政行为合法性的根据。本案中，被诉联合审查意见作出时间是2021年11月29日，直接依据是合肥市人民政府制定的《合肥市既有住宅加装电梯工作实施意见》。该意见系规章以下的规范性文件，只要不存在与上位法相冲突的情形，可以作为判断被诉联合审查意见是否合法的根据。

既有住宅楼加装电梯是对原住宅楼垂直交通方式的改进和完善,加装的电梯是依附于建筑物使用的附属设施,不具有独立使用功能，属于改建附属物设施事项，根据《民法典》第二百七十八条第一款第（七）项、第二款规定，该事项属于业主共同决定事项，应当由专有部分面积占比三分之二以上的业主且人数占比三分之二以上的业主参与表决，并应由经参与表决专有部分面积四分之三以上的业主且参与表决人数四分之三以上的业主同意。《实施意见》对此规定的是，加装电梯的申请应经专有部分占建筑物总面积三分之二以上的业主且占总户数三分之二以上的业主同意后提出。很显然，后者规定与前者规定不一致，在被诉联合审查意见作出时，《民法典》业已实施，对本案申请人资格的确定，当然应遵循《民法典》关于业主共同行使权利实行的票决制规则，既不克减业主法定权利，也不增设业主法外义务。

本案中，案涉楼栋**单元共有业主12户，12户房屋面积共计1791.79平方米。二楼以上10户房屋面积共1355.56平方米，占该单元房屋总面积约75.6%。三楼以上8户房屋面积（1124平方米）占二楼以上房屋总面积约为82.9%。根据在案证据，二楼以上共10户业主参与表决案涉加装电梯事项，三楼以上8户业主，即本案一审第三人同意加装，201、202业主，即本案上诉人明确反对，参与表决的业主人数比例与专有部分面积比例，符合《民法典》关于“两个三分之二”的规定，参与表决的业主中有8户业主同意加装，亦符合《民法典》关于“两个四分之三”同意的规定。上诉人主张参与表决的业主以及同意加装电梯的业主不符合法律规定，不能成立。

二、被诉联合审查意见内容是否合法

根据《实施意见》第五条规定，既有住宅加装电梯涉及方案由申请人或委托的具有相应资质的涉及单位按改建工程进行设计。涉及原建筑结构改造或连接的应将图纸交原建筑设计单位（或不低于原设计单位资质条件的其它设计单位）审查认可并盖章。施工图经有资质的图审机构及消防机构审查后，报辖区住建部门备案。辖区住建部门应当牵头组织规划、财政、国土、市场监管（特种设备）、消防、城管、环保和公积金中心等部门以及有关管线单位对加装电梯协议及相关方案进行联合审查，出具联合审查意见。申请人申请联合审查时，应提供所有业主身份证复印件和房屋权属证明复议件、代理人身份证和授权委托书、加装电梯方案文本、施工图审查备案证明文件、所在社居委备案证明、业主加装电梯协议等。本案中,一审第三人申请加装电梯时提交了同意加装电梯业主身份及房屋权属证明等材料，不违反《实施意见》的规定。在部分业主不参与加装电梯事项、部分业主反对加装的情况下，上诉人主张应提交单元所有业主的身份、房屋权属证明，与“法律不应强人所难”相悖，难以得到支持。包河区既有住宅加装电梯工作领导小组收到一审第三人申请后,由区住建局牵头，组织了规划等部门对申请材料进行联合审查,作出同意加装的意见并对施工等提出完善要求，符合《实施意见》上述规定，也不存在违反法律、法规禁止性规定的情形，并无不当之处。

对于上诉人提出加装电梯设计施工方案未制作，未交付相关单位审查备案，存在严重安全隐患的问题。本院认为《既有住宅加装电梯意向公示》的张贴图片、《情况说明》《社区、街道既有住宅加装电梯备案表》《加装电梯项目协议书》等证据，可以证明电梯设计施工等方案已被公示，符合《实施意见》的规定。上诉人在起诉与上诉时均称电梯加装须拆除承重扭力梁等，也可印证其对设计施工方案知情，与其主张设计施工方案没有制定公示自相矛盾。同时，施工图审查备案证明文件等可以证明，加装电梯施工图设计文件已由安徽新纪元建筑工程施工图审查有限公司进行审查，审查结论为：根据国务院《建设工程质量管理条例》《建设工程勘察设计管理条例》、住房和城乡建设部《房屋建筑和市政基础设施工程施工图设计文件审查管理办法》的规定，本工程施工图设计文件已经本审查机构联合审查，审查合格。众所周知，案涉加装电梯工程设计施工，是一项高度专业化的工作，在案涉加装电梯施工图设计文件业经专业审查机构审查合格、上诉人未能提供证据证明加装电梯施工图设计文件何处违反法律法规禁止性规定和强制性技术规范的情况下，其主张案涉加装电梯须拆除承重扭力梁、存在严重安全隐患，缺乏依据。

对于上诉人提出的公示地点、公示期不符合《实施意见》规定，及加装电梯导致租赁车位不能使用的问题。首先，关于公示地点与时间。根据《既有住宅加装电梯意向公示》的张贴图片等证据及二审询问情况，各方当事人对相关文件公示地点是**幢**单元楼下均无异议。公示时间上，上诉人主张根据公示文件，时间是2020年12月31日至2021年1月8日，不足7个工作日；一审第三人主张相关文件一直实际张贴，公示时间远远超过公示文件所载时间。本院认为，法律、法规等有关公示制度的规定，目的在于保障相关权利人及社会公众的知情权、参与权、表达权与监督权。根据《实施意见》规定，相关文件公示地点是物业区域的显著位置以及本单元或本幢，公示时间不少于7个工作日。本案加装电梯涉及的**幢楼房**单元，相关文件在该单元楼下张贴公示，公示文件记载公示时间是6个工作日，虽不完全符合《实施意见》的规定，但如前文所分析，该单元12户业主中10户业主都实际参与加装电梯事项，相关权利人的知情权、参与权、表达权与监督权没有被明显侵犯，如仅以此为由撤销被诉联合审查意见，反而造成“程序空转”，徒增当事人诉累。但案涉加装电梯领导小组审查时未充分注意此节问题不当，本院予以指正。第二，关于加装电梯导致租赁车位不能使用的问题。经二审询问，上诉人张某所租赁的车位系地面车位，该小区物业公司称车位产权是小区业主共同所有，不知晓车位是否经过规划，公司代为管理该车位。根据《民法典》《实施意见》的相关规定,既有住宅加装电梯,并不一定需要征得非本幢或本单元的小区其他业主参与、同意。那么，姑且不论前述车位是否符合规划，上诉人张某如仅作为前述车位的承租人，其与被诉联合审查意见之间没有利害关系。诚然,张某作为小区业主,对该小区内的公共场所、公用设施等享有共有权,但该权利也不足以使其获得独立的诉讼实施权。另经本院现场勘查，案涉电梯加装后，虽会对车位使用产生一定影响，但仍可正常使用。并经现场协调，施工单位对电梯加装位置作出了局部调整，几乎可排除对车位的不利影响。至于上诉人提出加装电梯将影响其采光、隐私等权益,对此，上诉人与同意加装电梯的业主作为邻里，可在真诚友善、理性大度、守望相助的基础上，予以友好协商。无法协商一致的,则可依法通过民事途径进行解决。

本院还应当指出，对于加装电梯这项民生工程，行政机关在作出是否同意加装电梯意见时，应及时勘查现场，综合判断评估加装电梯对个别业主相邻权益存在的影响及程度，统筹协调兼顾高低楼层不同业主的利益诉求，积极引导业主共同维护友善和谐文明的邻里关系，切实办好民生实事。

综上，一审判决认定事实清楚，适用法律、法规正确。上诉人张某、张某玲的上诉理由不能成立，本院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，判决如下：

驳回上诉，维持原判。

二审案件受理费50元，由上诉人张某、张某玲负担。

本判决为终审判决。

审 判 长　　胡　萍

审 判 员　　安　翔

审 判 员　　钟祖凤

二〇二三年七月十四日

法官助理　　王春玲

书 记 员　　周　宇

附相关法律条文：

《中华人民共和国行政诉讼法》

第八十九条人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理：

（一）原判决、裁定认定事实清楚，适用法律、法规正确的，判决或者裁定驳回上诉，维持原判决、裁定；

……