2021年

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1 自荐人

姓名:瞿静

法院:沅江市人民法院

部门:行政庭

电话:

(2023)湘09行初159号案承办人个人简介及照片:瞿静,女,1975年6月出生,湖南安化人,大学本科文化,中共党员,一级法官,现任沅江市人民法院行政审判庭庭长、审判委员会委员、中共沅江市人民法院业务党支部书记,先后在沅江市人民法院刑庭、民一庭、泗湖山法庭、审判监督庭、行政审判庭等庭室工作,曾荣获“全省调解能手”、“全省优秀直播法官”和本院先进个人等多项荣誉。

2 裁判要旨

行政机关未依法履行法定职责致使国家利益或公共利益受损的,人民检察院应当提出检察建议,行政机关收到检察建议后在法定期限内仍未依法履行职责的,人民检察院应当提起公益行政诉讼。对于行政机关是否已经全面履行法定职责的审查,应当从其已采取的措施、效果以及公共利益是否已得到有效保护等方面来综合判断。具体到本案中,某街道办事处在收到检察建议后,虽然采取了一定的措施,但周边食品摊贩大部分仍未依法办理健康证,未进行食品摊贩登记,且其实际未划定(临时)设摊区域,食品摊贩无合法的经营区域,其仍处于一种无序摆放状态,校园周边流动食品摊贩的食品安全隐患仍然存在,社会公共利益受到侵害的状态仍在持续,某街道办事处未提供证据证明已经履行了实际划定(临时)设摊区域、进行食品摊贩登记备案的法定职责,人民法院应当判令其继续履行摊贩食品安全监督管理的法定职责。

3 自荐意见

(2023)湘09行初159号案承办人个人简介及照片:瞿静,女,1975年6月出生,湖南安化人,大学本科文化,中共党员,一级法官,现任沅江市人民法院行政审判庭庭长、审判委员会委员、中共沅江市人民法院业务党支部书记,先后在沅江市人民法院刑庭、民一庭、泗湖山法庭、审判监督庭、行政审判庭等庭室工作,曾荣获“全省调解能手”、“全省优秀直播法官”和本院先进个人等多项荣誉。

4 推荐意见

未成年人是国家和民族的希望,依法关爱和保护未成年人是全社会共同的责任。校园及周边食品安全事关学生的身体健康和生命健康,事关亿万家庭幸福。为规范整治流动摊贩经营,守护青少年“舌尖上的安全”,负有法定职责的行政机关应当依法履行排查食品安全隐患、划定设摊区域、食品摊贩登记备案等监督管理职责。 本案系涉及食品安全与未成人权益保护的行政公益诉讼,案件事实认定清楚、争议焦点清晰、说理透彻充分。该案主要争议焦点在于某街道办事处是否全面依法履行了法定职责,法院从其已采取的措施、效果以及公共利益是否已得到有效保护等方面综合判断,判决其继续依法履行职责,符合法律规定。     该案处理取得了较好的政治效果、法律效果和社会效果。校园周边流动摊贩存在无证经营、贩卖种类繁杂、卫生状况差等隐患,而未成年人食品安全意识弱,对假冒伪劣、超保质期等食品辨识能力低,极易发生食品安全事件,既损害未成年人的身体健康,未成年学生及家长也难以维护自身合法权益。人民法院坚持贯彻落实习近平总书记对食品安全“四个最严”要求,审理查明事实后,判令沅江市街道办事处继续履行摊贩食品安全监督管理的法定职责,通过法检合力,督促行政机关依法履职,加强校园及周边食品安全监管,联手共筑校园周边食品安全“防护墙”,护航青少年身心健康成长。该案入选湖南省妇女儿童权益保护十大典型案例、2023年度湖南法院行政审判八大典型案例,具有示范作用。

5 专家评分

88

沅江市人民检察院与某街道办事处一审行政判决书

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湖南省沅江市人民法院
X X 判 决 书
(2023)湘0981行初159号
公益诉讼起诉人沅江市人民检察院。
被告某街道办事处。
法定代表人刘某。
出庭负责人赵某飞。
委托代理人王某俊,代理权限为特别授权。
公益诉讼起诉人沅江市人民检察院认为被告某街道办事处不履行摊贩食品安全监督管理的法定职责,于2023年10月30日向本院提起不履行摊贩食品安全监督管理职责行政公益诉讼。本院于同日立案后,依法向被告送达了公益诉讼起诉书副本及应诉通知书。本院依法组成合议庭,于2023年12月15日公开开庭审理了本案。沅江市人民检察院指派检察员田灿出庭履行职务,被告某街道办事处的出庭负责人赵某飞及委托代理人王某俊到庭参加诉讼。本案现已审理终结。
公益诉讼起诉人沅江市人民检察院诉称,某市某实验学校、某市某学校、某市某书院等学校位于沅江市中心城区范围,属于被告辖区。上述学校周边长期存在食品摊贩经营,部分食品摊贩未办理健康证,也未办理食品摊贩登记,在上下学时间段向未成年在校学生销售食品,违法从事食品经营活动,存在食品安全隐患和交通安全隐患,侵害未成年人合法权益。根据《中华人民共和国食品安全法》、《湖南省食品生产加工小作坊小餐饮和食品摊贩管理条例》的规定,参照《关于加强食品摊贩规范管理工作的实施意见》,被告应按照职责做好辖区内食品摊贩食品安全隐患排查、(临时)设摊区域划定、食品摊贩登记备案等食品安全监督管理工作。
2022年8月1日,公益诉讼起诉人与被告就辖区内食品摊贩食品安全隐患的排查情况、(临时)设摊区域划定、食品摊贩登记备案等食品安全监督管理工作的整改方案进行磋商。2022年8月5日,公益诉讼起诉人向被告制发诉前检察建议,建议其依法履职,并加强与某市城市管理和综合执法部门的联系与沟通,加强信息共享和联合行政执法,以有效消除食品摊贩食品安全隐患。2022年10月4日,被告书面回复对存在的问题进行了整改。2023年10月,公益起诉人跟进调查发现,相关学校周边食品摊贩大部分仍未依法办理健康证,未进行食品摊贩登记,且被告实际未划定(临时)设摊区域,食品摊贩无合法的经营区域,其仍处于一种无序摆放状态,社会公共利益受到侵害的状态仍在持续。公益诉讼起诉人认为,被告是沅江市人民政府的派出机关,依据法律、法规规定在辖区内行使相应的政府管理职能,应当按照职责做好辖区内食品摊贩食品安全监督管理职责。公益诉讼起诉人在发现被告未依法履行职责的事实后,向被告制发了诉前检察建议,被告仍未依法履行职责,社会公共利益持续处于受侵害状态,现根据《中华人民共和国行政诉讼法》第二十五条第四款和《人民检察院公益诉讼办案规则》第八十一条的规定提起诉讼,请求判令被告在辖区内依法全面履行食品摊贩食品安全监督管理职责,有效消除食品安全隐患。
公益诉讼起诉人沅江市人民检察院向本院提供了以下证据、依据:
1、《某街道办事处机构职能》(2022)和《某街道办事处机构职能》(2023),拟证明被告是某市人民政府的派出机关,依法应当履行行政管理职责,具备行政机关的管理职责;
2、《中华人民共和国食品安全法》第三十六条第三款,《湖南省食品安全加工小作坊小餐饮和食品摊贩管理条例》第三条第二款、第二十三条、第二十四条、第二十九条第二款和第三款,《关于加强食品摊贩规范管理工作的实施意见》(益食安办〔2022〕2号)职责分工的第四项规定,拟证明被告对辖区内食品摊贩负有食品安全隐患排查、(临时)设摊区域划定与日常管理、食品摊贩登记备案等食品安全监督管理职责;
3、2022年5月、6月某市某实验学校等学校校园周边食品摊贩经营的照片和视频资料,拟证明2022年5-6月,某市某实验学校等学校周边存在食品摊贩违法经营问题,危及未成年人的身体健康权益;
4、立案决定书、磋商函、磋商讨论笔录、检察建议书及送达回证,拟证明沅江市人民检察院对被告不依法履职立案调查后,与被告进行磋商。经磋商程序后沅江市人民检察院于2022年8月5日制发了检察建议书,建议被告依法履职;
5、某街道办事处《关于检察建议书的回复》,拟证明被告书面回复,已对学校周边食品摊贩开展了专项整治,下一步将根据相关规定,加强与其他行政部门沟通,进一步依法履职;
6、袁某军等20人的食品摊贩登记申请资料、袁某军等人的询问笔录、袁某军等人的食品摊贩登记证,拟证明被告委托某市市场监督管理局某监督管理所对辖区内的20个食品摊贩督促办理了健康证并进行了食品摊贩登记,至本案起诉时,上述健康证及食品摊贩登记证大部分已经过期。被告未对已办证的摊贩进行健康检查,致使无健康证、登记备案手续的食品摊贩长期违法经营;
7、2022年10月18日某市某学校周边食品摊贩的经营照片、2023年10月18日某市某实验学校等学校校园周边食品摊贩经营的视频资料,拟证明某市某实验学校等校园周边仍存在食品摊贩未办理健康证、未进行食品摊贩登记等安全隐患。被告未对其开展食品安全隐患排查,也未依法划定(临时)设摊区域,未督促办理健康证并进行食品摊贩登记备案;
8、2023年10月25日某市城市管理和综合执法局的《工作回复函》,拟证明我市城区校园周边食品摊贩分布情况,包括被告在内的城区街道办事处未划定食品摊贩经营区域或者指定路段、时段供食品摊贩经营,并向社会公布,未将食品摊贩的登记信息告知该局,同时建议由街道办事处划定食品摊贩经营区域、确定经营时段;
9、2023年12月1日某市某中学等学校校园周边流动摊贩临时疏导点照片,在公益诉讼起诉人提起诉讼后,被告联合某市城市管理和综合执法局在校园周边划定食品摊贩经营区域的情况。
被告某街道办事处辩称,1、公益诉讼起诉人诉请要求被告履职,但食品安全监督管理并非是被告的行政职能所在。被告无权颁发健康证和食品摊贩登记证,上述证件应当由卫生行政管理部门和市场监督管理部门颁发;2、摊贩经营管理属于系统工程,涉及众多行政管理部门。被告作为地方政府的派出机构,只有协助和建议相关职能部门的义务,没有相应的行政职能,也无调配相关职能行政部门的权力。公益诉讼起诉人单独诉请被告履行学校周边摊贩的经营管理职责是强人所难,被告不是本案独立的适格主体;3、公益诉讼起诉人向被告发出检察建议后,被告已前往涉案区域进行了巡查整改,被告已尽到了一定的社会职能,配合协助了公益诉讼起诉人的相关诉求,但这不意味着被告拥有了公益诉讼起诉人所诉称的行政职能。综上,某街道办事处不是本案独立的适格被告,某街道办事处可以协同公益诉讼起诉人邀请相关职能部门介入,还校园周边干净环境。
被告某街道办事处向本院提交了以下证据:
1、情况说明,拟证明被告已依法履职;
2、照片一组及表格一份,拟证明被告已经划定了摊贩区域,设定了摊贩出摊点;
3、照片一组,拟证明被告曾组织城管局、市监局的工作人员进行了现场巡查。
经庭审质证,公益诉讼起诉人沅江市人民检察院对被告某街道办事处提供的证据1-3的真实性、合法性、关联性均无异议,但该三份证据仅能证明被告履行了部分职责。
被告某街道办事处对公益诉讼起诉人沅江市人民检察院提供的证据1无异议,对公益诉讼起诉人提供的证据2的真实性无异议,对益食安办〔2022〕2号的关联性有异议,益食安办〔2022〕2号虽划定了职能,但被告对辖区内食品摊贩并不负有食品安全隐患排查、临时设摊区域划定与日常管理、摊贩登记备案等食品安全监督管理职责;对公益诉讼起诉人提供的证据3的真实性、合法性、关联性无异议;对公益诉讼起诉人提供的证据4的真实性、合法性、关联性无异议,但说明一下:当时被告的负责人参与磋商表示部分学校因城市规划无法划定经营区域,被告存在客观上无法履行法定职责的情形,被告已就能够履职的范围履职完毕;对公益诉讼起诉人提供的证据5-9的真实性、合法性、关联性及证明目的无异议。
本院对上述证据认证如下:
公益诉讼起诉人沅江市人民检察院和被告某街道办事处提供的所有证据、依据来源合法,内容客观真实,与本案具有关联性,本院依法予以确认。
经审理查明,2022年5月,公益起诉人在履行公益监督职责中发现,在某市某实验学校、某市某学校、某市某书院等学校周边,存在流动食品摊贩在未办理健康证、未进行食品摊贩登记的情况下,于上下学时段在未划定食品摊贩经营区域内向未成年在校学生销售食品,违法从事食品经营活动,上述学校均在被告辖区范围之内。2022年7月29日,公益诉讼起诉人与被告就辖区内食品摊贩食品安全隐患的排查情况、(临时)设摊区域的划定、食品摊贩登记的情况以及加强食品摊贩规范管理工作的整改方案进行了磋商,双方就上述问题初步达成一致意见。2022年8月5日,公益诉讼起诉人向被告发出益沅检行公建〔2022〕13号《检察建议书》,建议该办事处依法全面履行食品摊贩食品安全监督管理职责,在本辖区内(特别是校园周边)全面开展食品摊贩食品安全隐患排查、临时设摊区域划定、食品摊贩登记备案等工作;同时建议该办事处加强与某市城市管理和综合执法部门的联系与沟通,加强信息共享和联合行政执法,以有效消除食品摊贩食品安全隐患。被告在收到检察建议书后,于2022年10月4日作出书面回复:已针对检察建议的内容对存在的问题进行了整改,下一步将依据《湖南省食品生产加工小作坊小餐饮和食品摊贩管理条例》、《益阳市关于加强食品摊贩规范管理工作事实意见》的相关规定,加强与市监局、市城管局、市创建办沟通;同时进一步开展食品流动摊贩食品安全隐患排查,督促流动摊贩办理健康证,并及时到某市监所进行食品摊贩登记备案,从源头治理好流动食品摊贩问题。2023年10月,公益诉讼起诉人跟进调查发现,上述校园周边仍存在较多食品摊贩未依法办理健康证,也未进行食品摊贩登记等情形。公益诉讼起诉人认为被告在收到检察建议后未依法履行职责,导致上述食品安全隐患持续存在,损害了社会公共利益,为督促被告积极履职,于2023年10月30日向本院提起行政公益诉讼。
另查明,被告在收到检察建议后,在其辖区内的某市某实验学校、某市某学校、某市某书院等学校设立了流动摊贩疏导点,并联合某市城市管理和综合执法局、某市市场监督管理局等部门进行了现场巡查,但被告并未实际划定(临时)设摊区域,也未进行食品摊贩登记备案。
本院认为,根据《最高人民法院、最高人民检察院关于检察公益诉讼案件适用法律若干问题的解释》第二十一条的规定,人民检察院在履行职责中发现食品药品安全领域负有监督管理职责的行政机关违法行使职权或者不作为,致使国家利益或者社会公共利益受到侵害的,应当向行政机关提出检察建议,督促其依法履行职责。行政机关应当在收到检察建议书之日起两个月内依法履行职责,并书面回复人民检察院。行政机关不依法履行职责的,人民检察院依法向人民法院提起诉讼。根据上述规定,人民检察院依法提起行政公益诉讼的条件是行政机关不依法履行法定职责,在人民检察院提出检察建议后两个月内仍不依法履行法定职责,使国家和社会公共利益处于受侵害状态。行政公益诉讼的审理对象及范围是行政机关在接到检察建议后两个月内是否已经履行法定职责。本案中,公益诉讼起诉人沅江市人民检察院于2022年8月5日向被告发出检察建议要求被告履行法定职责,于2023年10月30日以被告未依法履行摊贩食品安全监督管理职责向本院提起诉讼,符合法定的起诉条件。
本案的争议焦点为:一、某街道办事处是否是本案的适格被告;二、被告某街道办事处是否已经全面履行了临时设摊区域划定、食品登记备案等食品摊贩食品安全监督管理的法定职责。
一、某街道办事处是否是本案的适格被告
要确认某街道办事处是否是本案的适格被告,就需要确认该办事处对其辖区内各学校周边的食品摊贩是否具有监督管理职责。根据《中华人民共和国食品安全法》第三十六条第三款的规定,“食品生产加工小作坊和食品摊贩等的具体管理办法由省、自治区、直辖市制定。”《湖南省食品生产加工小作坊小餐饮和食品摊贩管理条例》(以下简称该条例)第三条第二项规定,“乡镇人民政府、街道办事处按照本条例规定的职责,做好食品小作坊、小餐饮和食品摊贩食品安全监督管理相关工作。”某街道办事处作为本市人民政府依法设立的街道办事处,对其行政区域内的食品安全负有监督管理职责。该条例第二十三条规定,“县级人民政府和乡镇人民政府、街道办事处应当根据实际需要,按照方便群众、合理布局的原则,在征求社会公众意见后,划定食品摊贩经营区域、确定经营时段,并向社会公布。食品摊贩应当在规定的地点和时段经营。中、小学校校门外道路两侧一百米范围内不得划定为食品摊贩经营区域。在划定区域外,乡镇人民政府、街道办事处根据群众需求,在不影响安全、交通、市容环保等情况下,可以在城市非主干道两侧临时指定一定路段、时段供食品摊贩经营,并向社会公布。”第二十四条规定,“乡镇人民政府、街道办事处应当按照规定对本行政区域内的食品摊贩予以登记,记录经营者的姓名、住址、经营范围、经营地点等信息,发放食品摊贩登记证,并将登记信息书面告知县级人民政府食品药品监督管理部门。发放食品摊贩登记证不得收取任何费用。”根据上述规定,某街道办事处对其辖区内各学校周边的食品摊贩具有法定的监督管理职责,是本案的适格被告。
二、被告某街道办事处是否已经履行了食品安全隐患排查、(临时)设摊区域划定、食品摊贩登记备案食品摊贩食品安全监督管理的法定职责
本案中,公益诉讼起诉人沅江市人民检察院在发现被告辖区内各学校周边存在食品摊贩未进行登记备案、也未实际划定(临时)设摊区域等行为后,依法向被告某街道办事处发出检察建议,督促其依法履行职责。被告在收到检察建议后,虽然采取了一定的积极措施进行了专项整治活动,但各学校周边仍存在较多食品摊贩违法经营行为,被告未提供证据证明已经履行了实际划定(临时)设摊区域、进行食品摊贩登记备案的法定职责。被告应当继续履行摊贩食品安全监督管理的法定职责,故对公益诉讼起诉人的诉讼请求,本院依法予以支持。
综上,为监督行政机关依法行政,保障国家利益及公共利益不受侵害。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十二条、《最高人民法院、最高人民检察院关于检察公益诉讼案件适用法律若干问题的解释》第二十五条第一款第(三)项之规定,判决如下:
责令被告某街道办事处在本判决生效六十日内对其辖区内摊贩食品安全继续履行食品安全隐患排查、(临时)设摊区域划定、食品摊贩登记备案的监督管理职责。
本案案件受理费50元,由被告某街道办事处负担。
如不服本判决,可在判决书送达之日起十五日内提起上诉,向本院递交上诉状,并按对方当事人的人数递交上诉状副本,上诉于湖南省益阳市中级人民法院。
审 判 长 瞿   静
审 判 员 唐 阳 坤
审 判 员 肖   瑶
人民陪审员 姚 再 毛
人民陪审员 覃 锐 钦
人民陪审员 罗 翠 芳
人民陪审员 罗 翠 迟
二〇二三年十二月二十九日
法官 助理 刘   水
书 记 员 刘水(兼)
附相关法律条文:
1、《中华人民共和国行政诉讼法》
第七十二条人民法院经过审理,查明被告不履行法定职责的,判决被告在一定期限内履行。
2、《最高人民法院、最高人民检察院关于检察公益诉讼案件适用法律若干问题的解释》
第二十五条人民法院区分下列情形作出行政公益诉讼判决:
(一)被诉行政行为具有行政诉讼法第七十四条、第七十五条规定情形之一的,判决确认违法或者确认无效,并可以同时判决责令行政机关采取补救措施;
(二)被诉行政行为具有行政诉讼法第七十条规定情形之一的,判决撤销或者部分撤销,并可以判决被诉行政机关重新作出行政行为;
(三)被诉行政机关不履行法定职责的,判决在一定期限内履行;
(四)被诉行政机关作出的行政处罚明显不当,或者其他行政行为涉及对款额的确定、认定确有错误的,可以判决予以变更;
(五)被诉行政行为证据确凿,适用法律、法规正确,符合法定程序,未超越职权,未滥用职权,无明显不当,或者人民检察院诉请被诉行政机关履行法定职责理由不成立的,判决驳回诉讼请求。
人民法院可以将判决结果告知被诉行政机关所属的人民政府或者其他相关的职能部门。

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