2020年

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1 自荐人

姓名:张克松

法院:安新县人民法院

部门:行政庭

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2 裁判要旨

负有水行政监督管理职责的行政执法部门应当依法履职尽责,依法规范取用水秩序,落实最严格水资源管理制度和新时代水利工作方针。本案作为行政公益诉讼的公益特殊性,判断行政机关依法履职的标准应为国家和社会公共利益的受侵害状态是否已经消除。

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结构合理,用语规范,论证准确,判决得体,具有借鉴意义。

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安新县水利局一审行政判决书

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河北省安新县人民法院
行 政 判 决 书
(2018)冀0632行初12号
公益诉讼起诉人安新县人民检察院,住所地安新县迎宾路。
法定代表人卢春生,该院检察长。
委托代理人荆晓军,该院检察官。
委托代理人王帅,该院书记员。
被告安新县水利局,住所地安新县城东堤路1号。
法定代表人王立新,该局局长。
出庭行政机关负责人胡永胜,该局副局长。
委托代理人李永安,该局水资办股长。
委托代理人李克壮,河北嘉道律师事务所律师。
第三人保定善美环境卫生服务有限公司,住所地保定市乐凯北大街2405号。
法定代表人王金波,该公司执行董事。
委托代理人赵让,该公司员工。
公益诉讼起诉人河北省安新县人民检察院(以下简称“安新县检察院”)因认为被告安新县水利局不履行水利行政管理法定职责,向本院提起行政公益诉讼。本院于2018年8月23日受理后,于2018年8月27日向安新县水利局送达了起诉状副本等应诉手续。本院于2018年9月17日组织进行了证据交换。因保定善美环境卫生服务有限公司(以下简称“善美公司”)与被诉行政行为有利害关系,本院依法通知其为第三人参加诉讼。本院依法组成合议庭,于2018年11月29日公开开庭审理了本案。安新县检察院委托代理人荆晓军、王帅,安新县水利局出庭行政机关负责人胡永胜、委托代理人李永安、李克壮,第三人善美公司委托代理人赵让到庭参加诉讼。本案现已审理终结。
安新县检察院诉称,安新县检察院在履职中发现安新县水利局未履行法定职责,损害国家和社会公共利益的线索,经审查后依法作出行政公益诉讼立案决定。经查,2014年11月11日善美公司通过公开挂牌竞标,获得安新县城市管理行政执法局(以下简称“安新县执法局”)环卫一体化委托运营项目,自2014年12月1日至2024年11月30,服务期限为十年,其中合同中约定清扫作业包括安新县道路春、夏、秋三季的洒水工作,十年合同期总承包费用为人民币陆仟捌佰万元整,承包费用包括人员费用(含人员工资、福利、社会保险、劳保用具等)、生产资料费用(包含车辆机械设备工具投资和维修费、车辆燃油费、车辆保险费、水电费、清洁用品等)、管理费、利润等费用。根据合同承包方式的规定,经国家规定应由乙方缴纳的各种费用,已包含在中标价内,由乙方向有关部门交付。善美公司安新运营部使用安新县执法局在高速引线加油站南侧所打自备井一眼,用于洒水车取水,该自备井没有申报及审批手续,且没有办理取水许可证;该公司自备洒水车四台,分别为载重13.5吨一台、8吨一台、6吨两台,公司要求每台洒水车每天按照规定路线上午洒水两次、下午洒水两次,如遇重大接待活动则按要求增加洒水次数,日均用水量保守估算为134吨,但截止到2018年7月,该公司未向安新县水利局申请办理取水许可证,亦未缴纳水资源费或水资源税。为维护国家和社会公共利益,安新县检察院于2018年5月7日向安新县水利局发出安检民行行建(2018)3号检察建议书,督促安新县水利局切实履行职责。加强水资源监管,追缴企业欠缴水资源费税。安新县水利局两个月内未回复安新县检察院。此后善美公司仍未安装水计量措施,并缴纳欠缴费税,安新县水利局仍未正确履行监管职责。安新县检察院认为,根据《中华人民国和国水法》第七条,《取水许可和水资源费征收管理条例》第二条、第十条、第二十八条,《河北省地下水管理条例》第十六条、第三十八,《河北省水资源费征收使用管理办法》第四条、第七条之规定,善美公司作为申请取水的单位或企业,违反法律规定,未申办取水许可证并依法缴纳水资源费或水资源税,损害了国家和社会公共利益。安新县水利局作为法律规定的负有监管职责的县级水行政主管部门,对县域区域内水资源管理未尽职责,损害了国家和社会公共利益,安新县检察院发出检察建议,督促其依法履行职责后,安新县水利局仍未依法履行监管职责,善美公司仍未补办相关取水手续、安装水计量措施,缴纳欠缴的水资源费税,国家和社会公共利益仍处于持续受侵害的状态。综上,为督促安新县水利局依法正确履行职责,促进行政机关依法行政,保护国有资源和国有资产不受侵犯,维护国家和社会公共利益,依据《中华人民共和国行政诉讼法》第二十五条第四款、最高人民法院、最高人民检察院《关于检察公益诉讼案件适用法律若干问题的解释》第二十一条、《人民检察院提起公益诉讼试点工作实施办法》第五条之规定,特提起行政公益诉讼,请法院依法裁判:1.确认被告安新县水利局对善美公司未申办取水许可证,安装水计量措施,监管缺失的行为违法;2.判令被告安新县水利局依法履行法定职责,加强水资源监管,并依法追缴善美公司未缴纳的水资源费和水资源税。
安新县检察院向本院提交以下证据、依据并在庭审中出示:
第一组证据:1.《中华人民共和国水法》、《取水许可和水资源费征收管理条例》、《河北省水资源征收使用管理办法》;2.安新县机构编制委员会办公室文件;3.安新县水利局统一社会信用代码书。证明被告主体资格及具有相关法定职责。
第二组证据:4.第三人善美公司营业执照复印件;5.安新县环卫一体化委托运营项目合同书复印件;6.善美公司安新运营部洒水车行车本复印件;7.善美公司安新运营部经理李玮证言;8.善美公司安新运营部洒水车司机朱迎军、周临冬、赵峰、杨东子证言;9.善美公司安新运营部安新县城区洒水车司机明细;10.现场勘验检查笔录及照片;11.安新县执法局证明;12.安新县水利局资源管理办公室主任刘永安证言;13.安新县地方税务局水资源税征收明细表;14.《河北省水资源税改革试点工作指导意见》、《河北省水资源税改革试点实施办法》。证明第三人善美公司违反法律规定,在未履行法定手续的情况下,擅自取水。
第三组证据:15.安新县水利局证明两份;16.安新县检察院检察建议书送达回证;17.安新县地方税务局水资源税2018年6月底征收明细表。证明安新县检察院履行诉前手续,并在发出检察建议后,安新县水利局仍旧存在水资源税及水资源费未能及时征收的情况。
被告安新县水利局辩称,被告在2018年5月7日收到安新县检察院检察建议书后马上开始联系第三人对其违法行为进行处理。2018年9月14日,对善美公司使用的自备井进行了查封并给其发出了责令停止违法行为通知书。2018年9月27日,安新县水利局向善美公司发出行政处罚事先告知书,内容:1、处罚款90000元;2、补缴2016年7月1日-2018年9月11日水资源税218781.8元。在2018年9月27日,被告向第三人发出行政处罚听证告知书,告知其有依法申请听证的权利,后在法定期限内善美公司未要求举行听证。2018年10月23日,安新县水利局作出处罚决定书,要求善美公司缴纳罚款和水资源税。善美公司于2018年11月8日向安新县收费管理局缴纳了90000元罚款,2018年11月16日善美公司向安新县税务局缴纳了其拖欠的水资源税及滞纳金。2016年7月21日河北省进行水资源费改税试点,2016年7月1日以前,善美公司拖欠的水资源费在改成水资源税后已经自动清零,无法再继续收取,因此以罚款的形式对其2016年7月1日以前对其拖欠的水资源费进行收取,维护国家利益不受损失。
被告安新县水利局在法定期限内未向本院提交证据。
被告安新县水利局在庭前证据交换及当庭补充出示以下证据:
第一组:1.《河北省取水许可管理办法》、《河北省地下水管理条例》、《河北省人民政府办公厅关于做好地下水取水许可审批工作的通知》、《河北省人民政府办公厅关于印发河北省城镇自备井关停工作方案的通知》、《河北省人民政府关于公布地下水超采区、禁采区和限制开采区范围的通知》。证明第三人取水自备井属于关停范围内,取水地点属于县城禁采区,已不允许办理取水许可证。
第二组:2.安新县水利局水资源案卷宗;3.《河北省水资源税改革试点实施办法》、《水资源税改革试点暂行办法》、《河北省财政厅等三部门关于河北省水资源税改革试点工作有关政策补充规定的通知》、《河北省水资源税征收管理办法》。证明安新县水利局已经依法履行职责,足额征收了水资源税,2016年7月1日以前的水资源费已经依法清零,不能再依法收取。
第三人善美公司述称,我公司在接到水利局罚款通知后,一直在配合工作。在2018年9月底,安新项目部向保定善美总部申请水资源费罚款事宜,10月20日左右申请下来,同时公司开始走付款流程进行支付罚款90000元。水资源税到税务局进行申报,当时税务局称我们项目属于保定,不让我们申报。到11月16日,交清了水资源税。之前不知道要缴纳水费,水利局找到我公司后,我们就立刻把费用补交上了。
第三人善美公司未向本院提交证据。
经庭前证据交换及庭审质证,被告安新县水利局对安新县检察院所出示的证据持以下质证意见:真实性、合法性、客观性均无异议,对第二组和第三组证据的证明目的不认可,安新县水利局曾制止过打井的违法行为,善美公司不缴纳水资源费税事出有因,收到检察建议书后,立即开始整改,向第三人进行罚款,没有及时向检察院反馈工作情况,但不等于未履行职责。第三人善美公司对安新县检察院所出示的证据没有异议。安新县检察院对安新县水利局出示的证据持以下质证意见:对证据的真实性、合法性、客观性均无异议,对证据的证明目的有异议,被告提交的证据能够证明其应当履行的职责而未履行,2014年12月1日至2016年6月30日的水资源费没有缴纳,以罚款的形式追缴的水资源费不合法,不能代替水资源费的缴纳。第三人善美公司对安新县水利局出示的证据没有异议。
本案诉讼过程中,被告安新县水利局向本院提交了2018年9月11日该局向第三人善美公司作出的取水水量核定书和水量核算表,证实已按省水资源税征收管理办法的相关规定,核定了第三人取水水量并通知第三人缴纳水资源税;2019年8月14日对第三人善美公司作出的(安水)责缴字[2019]第01号责令缴纳水资源费通知书及全部卷宗材料,证实该局已依法作出追缴水资源费的决定,履行了法定职责。安新县检察院对安新县水利局提交的该组证据没有异议,对安新县水利局作出的追缴水资源费通知书的证明目的不予认可,认为善美公司尚未按照该通知缴纳拖欠的水资源费,对国有资产的侵害尚处于持续状态;第三人善美公司对安新县水利局提交的该组证据没有异议。
本院对上述证据材料认定如下:安新县检察院提交的证据真实、合法、有效,证明目的成立,本院均予以采信。安新县水利局庭前证据交换及当庭补充提交的材料真实,安新县检察院对材料的真实性、合法性、关联性表示认可,第三人善美公司无异议,本院予以采信。安新县水利局诉讼过程中提交的证据材料真实,与本案具有关联性,安新县检察院、第三人善美公司均无异议,本院予以采信。
经审理查明,2014年12月1日,安新县执法局与第三人善美公司签订《安新县环卫一体化委托运营项目合同》,合同中约定服务内容包括安新县道路春、夏、秋三季的洒水工作,服务期限自2014年12月1日至2024年11月30日。合同签订后,第三人善美公司在安新县高速引线加油站南侧一自备井取地下水用于洒水作业,未办理取水许可证,也未按法律规定缴纳水资源费、水资源税。安新县检察院在履行职责过程中发现上述情况,于2018年5月7日作出冀安检民行行公立(2018)3号立案决定书,决定立案审查。经调查认定善美公司自合同签订之日起,使用自备井取地下水进行洒水作业,未向被告安新县水利局申请领取取水许可证并缴纳水资源费和水资源税,造成水资源监管缺失且国有资产流失,损害了国家和社会公共利益,遂于2018年5月7日作出冀安检民行行建(2018)3号检察建议书,向被告安新县水利局提出两项检察建议:“一、严格履行职责,依法对未进行申报审批办理取水许可证、安装水计量措施的保定善美环境卫生服务有限公司进行检察,依法补办手续,责令整改,安装计量措施。二、严肃执行《中华人民共和国水法》、《取水许可和水资源费征收管理条例》、《河北省地下水管理条例》、《河北省水资源费征收使用管理办法》等法律法规的相关规定,对保定善美环境卫生服务有限公司未缴纳水资源费和水资源税的情况进行调查,确定数额,并依法追缴未缴纳的费税。”同时要求该局于收到检察建议书后二个月内将办理情况书面回复安新县检察院。被告安新县水利局于2018年5月7日收到该检察建议书,未在整改期限内履行职责,亦未书面回复安新县检察院。为督促安新县水利局依法正确履行职责,促进行政机关依法行政,维护国家和社会公共利益,公益诉讼起诉人安新县检察院向本院提起行政公益诉讼,请求确认被告对善美公司未申办取水许可证,安装水计量措施,监管缺失的行为违法;判令被告依法履行法定职责,加强水资源监管,并依法追缴善美公司未缴纳的水资源费和水资源税。
本案诉讼过程中,被告安新县水利局于2018年9月11日查封了善美公司用于取水的自备井,并向第三人善美公司下发了河北省水资源税纳税人取用水量核定书;于2018年9月14日向善美公司送达(安水)停字(2108)第3号责令停止违法行为通知书,责令善美公司立即停止违法行为;于2018年10月23日对善美公司作出(安水)行决字(2018)第2号行政处罚决定书,对善美公司未经批准擅自取水的行为处以90000元的罚款;于2019年8月14日对第三人善美公司作出并送达了(安水)责缴字[2019]第01号责令缴纳水资源费通知书,责令善美公司补缴2015年3月1日起至2016年6月30日止四倍水资源费275396.8元,第三人善美公司尚未履行缴纳水资源费的义务。
本院认为,负有水行政监督管理职责的行政执法部门应当依法履职尽责,依法规范取用水秩序,落实最严格水资源管理制度和新时代水利工作方针。
《中华人民共和国水法》第七条规定:“国家对水资源依法实行取水许可制度和有偿使用制度。”第十二条第四款规定“县级以上地方人民政府水行政主管部门按照规定的权限,负责本行政区域内水资源的统一管理和监督工作。”《取水许可和水资源费征收管理条例》第二条规定:“本条例所称取水,是指利用取水工程或者设施直接从江河、湖泊或者地下取用水资源。取用水资源的单位和个人,除本条例第四条规定的情形外,都应当申请领取取水许可证,并缴纳水资源费。”第二十三条第二款规定:“直接利用已有的取水工程或者设施取水的,经审批机关审查合格,发给取水许可证。”《河北省实施<中华人民共和国水法>办法》第三条规定“县级以上人民政府水行政主管部门按照规定的权限,负责本行政区域内水资源的统一管理和监督工作。”《河北省地下水管理条例》(2015年3月1日实施)第三条规定:“县级以上人民政府水行政主管部门负责本行政区域内地下水的统一管理和监督工作。”根据上述规定,安新县水利局作为县级水行政主管部门,对本行政区域内违反水管理法律、法规的行为负有管理和监督的法定职责。本案中,第三人善美公司作为取用水的单位,在未经审批机关审查合格,取得取水许可证的情况下,擅自使用已有的设施取用地下水进行环卫洒水作业,且未按法律规定缴纳水资源费和水资源税,公益诉讼起诉人安新县检察院于2018年5月7日向被告安新县水利局发出检察建议书,在检察建议书限定的二个月期限届满后,截止到2018年8月23日公益诉讼起诉人提起诉讼之日,被告安新县水利局既不回复也未依法履行法定职责,督促善美公司申领取水证、安装水计量措施,故公益诉讼起诉人依照《中华人民共和国行政诉讼法》第二十五条第四款,《最高人民法院最高人民检察院关于检察公益诉讼案件适用法律若干问题的解释》第二十一条的规定向本院提起行政公益诉讼,符合法律规定,诉请确认被告安新县水利局对善美公司未申办取水许可证、安装水计量措施,监管缺失的行为违法,本院应予以支持。
本案作为行政公益诉讼的公益特殊性,判断行政机关依法履职的标准应为国家和社会公共利益的受侵害状态是否已经消除。本院认为,被告安新县水利局虽然依据《中华人民共和国水法》第七十条、《河北省水资源费征收使用管理办法》第九条第二款规定,对第三人善美公司无证取水、拖欠水资源费的行为作出并送达了(安水)责缴字[2019]第01号责令缴纳水资源费通知书,责令善美公司补缴水资源费,但第三人善美公司尚未按通知书要求履行缴纳拖欠的水资源费的义务,国家和社会公共利益受侵害的状态仍处于持续当中。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第九十七条的规定“公民、法人或者其他组织对行政行为在法定期限内不提起诉讼又不履行的,行政机关可以申请人民法院强制执行,或者依法强制执行。”《中华人民共和国行政强制法》第五十三条的规定“当事人在法定期限内不申请行政复议或者提起行政诉讼,又不履行行政决定的,没有行政强制执行权的行政机关可以自期限届满之日起三个月内,依法本章规定申请人民法院强制执行。”《中华人民共和国水法》第七十条规定:“拒不缴纳、拖延缴纳或者拖欠水资源费的,由县级以上人民政府水行政主管部门或者流域管理机构依据职权,责令限期缴纳;逾期不缴纳的,从滞纳之日起按日加收滞纳部分千分之二的滞纳金,并处应缴或者补缴水资源费一倍以上五倍以下的罚款。”被告安新县水利局作为没有强制执行权的行政机关,对第三人善美公司怠于履行行政决定的行为负有监管、督促和申请强制执行的职责。因此,被告安新县水利局征收第三人善美公司拖欠的水资源费的职责尚未实质、全面地履行完毕,为维护国家和社会公共利益不受侵害,被告安新县水利局应继续履行督促第三人善美公司缴纳拖欠的水资源费的职责。
《河北省水资源税改革试点实施办法》第十条规定:“水资源税由地方税务机关负责征收。”第十七条规定:“水行政主管部门应协助主管税务机关按照‘水利核准、纳税申报、地税征收、联合监管、信息共享’原则做好水资源税征收管理工作。水行政主管部门每个申报期获得取用水信息后,向纳税人认定下发实际取用水量凭证。”《河北省水资源税征收管理办法》(试行)第十条规定:“水资源税由税务机关负责征收。纳税人向其所在地主管税务机关申报缴纳水资源税。”第十三条规定:“纳税人办理纳税申报时需报送水行政主管部门核发的《河北省水资源税纳税人取用水量核定书》,并按照核定的实际取水量计算缴纳水资源税。”第十八条规定:“纳税人取水口所在地的设区市、县级水行政主管部门负责取用水量核定工作。”根据上述规定,水行政管理部门在水资源税的征收管理工作中负责取水量核定工作,并不具有水资源税征收职责,水资源税由税务机关负责征收。因此,安新县水利局不具有征收、追缴水资源税的法定职责,安新县检察院诉请判令被告安新县水利局追缴第三人善美公司欠缴的水资源税,于法无据,本院不予支持。
综上所述,依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条、第七十四条第二款第一项,《最高人民法院最高人民检察院关于检察公益诉讼案件适用法律若干问题的解释》第二十五第一款第(五)项之规定,判决如下:
一、确认被告安新县水利局对第三人保定善美环境卫生服务有限公司未申办取水许可证、安装水计量措施,监管缺失的行为违法。
二、责令被告安新县水利局于本判决生效后对第三人保定善美环境卫生服务有限公司未履行的(安水)责缴字[2019]第01号责令缴纳水资源费通知书所确定的义务,继续履行监督、管理的法定职责。
三、驳回公益诉讼起诉人安新县人民检察院其他诉讼请求。
案件受理费50元,由被告安新县水利局负担。
如不服本判决,可以在判决书送达之日起十五日内向本院递交上诉状,并按对方当事人的人数提出副本,上诉于河北雄安新区中级人民法院。
审判长  王建良
审判员  张克松
审判员  侯 杰

二〇一九年八月二十二日
书记员  李 丹
书记员  田柳叶

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